Norsk eksport i krigstid

En robust norsk forsvarsindustri er viktig for norsk forsvarsevne og beredskap. Forsvarsindustrien har også stor betydning for og overføringsverdi til sivil teknologi. For at industrien skal være levedyktig, og for å kunne holde tritt med den teknologiske utviklingen, må bedrifter ha anledning til å eksportere og delta i internasjonale prosjekter om utvikling og produksjon av materiell. I den moderne økonomien er det knapt noe avansert utstyr eller kunnskap som skapes av én aktør eller ett land alene.

Næringslivet møter et behov for forsvarsteknologi som Norge og allierte trenger, og de må samtidig forhindre at avansert teknologi kommer på avveie. Norsk næringsliv blir stadig mer globalisert og må forholde seg til lange og komplekse verdikjeder. Veien til et sluttprodukt involverer ofte et vell av underleverandører, multinasjonale eierstrukturer og intrikat logistikk. Dette kan gjøre det vanskelig for både bedrifter og myndigheter å være helt sikre på hvem den endelige sluttkunden er – som er ett av de primære målene med å ha et eksportkontrollsystem.

Et nytt trusselbilde

Det rustes opp i hele verden. Med et høyt aktivitetsnivå er det større risiko for at sårbarheter og avhengigheter blir utnyttet. Faren er reell. Etterretningstjenesten skriver i sin årlige rapport, Fokus 2024, at det er en «vedvarende risiko for at vestlig teknologi får militær bruk i Russland, Kina, Iran og Nord-Korea. Innviklede eierstrukturer og uoversiktlige forsyningskjeder benyttes for å omgå vestlige eksportregelverk. Internasjonalt forskningssamarbeid blir utnyttet for kunnskapsoverføring til militære formål ved siden av det uttrykte formålet».

Det gjelder ikke bare konvensjonelle våpen og det vi umiddelbart forbinder med militæret. Avansert teknologi blir tatt i bruk både på og utenfor slagmarken, også i det digitale domenet, for å erobre, dominere og utnytte. Utviklingen innen KI, bioteknologi, autonome våpen og kvantedatamaskiner er interessant, men også skremmende. Det ligger åpenbart stort potensial både for nyttig bruk og for misbruk. Industrien og forskere i Norge er verdensledende på spesialiserte områder som undervannsteknologi. Den internasjonale etterspørselen etter norsk teknologi merkes.

Det er en utfordring å vurdere hvilken betydning brytningsteknologier som KI vil ha militært. Teknologi utviklet for sivile bruksområder kan ha mange militære anvendelser som aldri var tiltenkt i tidlige utviklingsfaser. Det er imidlertid ikke tvil om at slike teknologier vil få en vesentlig innvirkning på vår sikkerhet, og at det vil kreve større teknologisk kompetanse hos myndighetene. DEKSA vil bidra til å styrke den forståelsen og at Norge gjør sitt for å regulere der vi må.

Sterk økning i eksport av forsvarsmateriell

Krig i Europa og nye trusler har bidratt til en dobling av norsk eksport av forsvarsmateriell de siste årene. Bare i 2023 økte eksporten av forsvarsmateriell fra norske bedrifter med hele 35 prosent, til en verdi av om lag 12 milliarder kroner.

Vi ser også en økning i søknader og henvendelser fra norske bedrifter i flerbruksvaresektoren. Norge har blant annet ledende selskaper innen maritim teknologi, sensorer og kommunikasjonsteknologi. I 2023 økte antall søknader og henvendelser med 14 prosent, og norske myndigheter behandler nå cirka 2 000 lisenssøknader årlig, i tillegg til et stort behov for veiledning i regelverk og klassifisering av teknologi. Dette forvaltningsansvaret ble overført til nyetablerte DEKSA i år.

Norsk næringsliv og akademia har mye større bevissthet om sikkerhetstrusler og forholdsreglene som må vurderes, nå enn for bare noen år siden. Bakteppet er ikke bare krig i vårt nærområde, men også alvorlige sikkerhetshendelser i norske selskaper og utdanningsinstitusjoner. De fleste bedrifter tar arbeidet med å vurdere sine verdikjeder og forholde seg til eksportkontroll og sanksjoner, på stort alvor.

Vi må samtidig erkjenne at det er utfordrende å navigere i dette landskapet. Bedrifter må ta kommersielle valg under krevende omstendigheter, med endrede reguleringer og nye sikkerhetstrusler. Myndighetenes veiledning til næringslivet og akademia er derfor en sentral oppgave for DEKSA. Det krever samtidig vilje og prioritering fra virksomhetenes side til å dedikere ressurser til å sette seg inn i og etterleve regelverket. Et godt samspill mellom næringslivet og myndighetene er avgjørende i en tid der sikkerhetspolitikken treffer hardt.

Internasjonalt samarbeid i endring

Internasjonalt samarbeid er grunnleggende for effektiv regulering av teknologi som kan brukes til militære formål. I fire internasjonale samarbeidsregimer drøfter og forhandler Norge om hvilke konkrete varer og teknologier som skal underlegges kontroll. Inntil nylig har det stort sett vært konsensus internasjonalt om hva som skal reguleres. Hvert år sammenstilles teknologiene i to varelister i EU som Norge også benytter.

Hvilke varer og teknologier som skal underlegges myndighetenes kontroll, er ikke alltid åpenbart. Kryssende interesser, slik som utenrikspolitiske, sikkerhetspolitiske og næringspolitiske hensyn, ligger til grunn. Ulike land kan ha sine særlige hensyn å ivareta. Med økende sikkerhetspolitisk spenning er det vanskeligere å oppnå enighet. I likhet med mange mellomstatlige samarbeid som har fungert godt for Europa i flere tiår, er eksportkontrollfeltet truet av manglende handlekraft. Samarbeidet produserer mindre ny regulering enn før. Risikoen er at potent strategisk teknologi kan selges fritt til aktører som vil misbruke den.

Med økt polarisering også i internasjonale organer må myndighetene ta nye grep. Flere land har etablert en egen nasjonal regulering av enkelte brytningsteknologier og fremvoksende teknologier. Norge etablerte en slik «nasjonal liste» i november 2024. Listen inneholder blant annet varer og teknologier til produksjon av avanserte databrikker og kvantedatamaskiner. Det er ventet at listen blir utvidet med flere varer og teknologier i tiden fremover.

Krevende for akademia

Tiden hvor eksport betød at varer fysisk krysser landegrenser, er for lengst forbi. Det er én ting å sørge for en effektiv kontroll med handel som deklareres ut av Norge gjennom tollen. Noe helt annet er å beskytte immaterielle verdier som digitale produkter eller den kunnskapen enkeltpersoner besitter. Når land og aktører ikke får kjøpe strategiske varer i markedet, forsøker de i stedet å få tilgang til kunnskapen om slik teknologi. Det er nå langt større oppmerksomhet om risikoen for at teknologi, selve «oppskriften» for utvikling av kontrollerte varer og tjenester, overføres til land vi er bekymret for.

Akademia står overfor et krevende dilemma mellom sikkerhet versus akademisk frihet. Det er naturlig og nødvendig for kunnskapsinstitusjoner å samarbeide så åpent som mulig for å fremme vitenskap og forståelse. Straffesaken i Borgarting lagmannsrett i 2023 understreket behovet for tydelige regler for hvordan utenlandske forskere kan samarbeide med norske institusjoner, og hva norske forskere kan dele av innsikt i utlandet. Teknologioverføring har også relevans for norsk næringsliv.

De siste årene er universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner blitt langt mer bevisste det trusselbildet de står overfor. Nå blir den norske reguleringen også tydeligere. I løpet av 2025 trer nye endringer i kraft i eksportkontrollforskriften. Det skal bli enklere å forstå hva man må gjøre for å beskytte kritisk teknologi, og hvordan.

Hva gjør andre land? Utviklingen i EU

Formålet med eksportkontroll og sanksjoner er ganske enkelt å påvirke uønsket atferd. Sagt på en annen måte, å fremtvinge endring gjennom økonomiske insentiver og gjennom regulering av tilgang til teknologi, varer og tjenester.

EU er ledende for å gjennomføre et strengt sanksjonsregime mot blant andre Russland. Det samme gjelder tiltak for å bygge motstandsdyktige leverandørkjeder og for redusere økonomisk eller militær sårbarhet. EUs nye strategi for økonomisk sikkerhet fra 2023 og kommisjonens handelspolitiske strategi fra 2021 representerer en oppdatert strategisk tilnærming hvor sikkerhetshensyn får en langt mer fremtredende plass.

De siste tre årene har vi sett en eksplosiv vekst i bruken av sanksjoner. Sanksjonene mot Russland er historisk omfattende og treffer norske aktører i langt større omfang enn tidligere. Siden bruken av sanksjoner har økt, har det også vært nødvendig å styrke arbeidet mot omgåelser av disse. EU har vært særlig opptatt av å begrense omgåelser, med stadig strengere tiltak innenfor energi, finans, transport og handel, for eksempel mot tredjeland og den såkalte skyggeflåten.

Vektlegging av sikkerhet speiles også i Norges samarbeid med EU. Som utenriksministeren har understreket flere ganger, er det i turbulente tider som nå viktigere enn før at vi styrker det europeiske samarbeidet. Ikke minst har Norge intensivert samarbeidet med EU for å hjelpe Ukraina militært og utvide produksjonskapasiteten i den europeiske forsvarsindustrien. Norge har også sluttet opp om alle EUs sanksjoner mot Russland, med noen få nasjonale tilpasninger.

Betydning for norsk eksportkontroll og sanksjonsarbeid

Myndighetenes kontroll med eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer og annen avansert teknologi har aldri vært viktigere eller mer omfattende enn nå. Krigen i Ukraina foregår ikke bare på slagmarken, men er også en industriell ressurskamp. Vi får virkelig prøvd ut de verktøyene vi har for eksportkontroll og sanksjoner.

På bakgrunn av Russlands angrepskrig mot Ukraina er merkesteiner i norsk eksportkontrollpolitikk blitt flyttet. Det er nå et langt større handlingsrom for donasjon og direktesalg av forsvarsmateriell. Tidligere ville ikke det vært tillatt fra Norge til et land i krig. Dette er et konkret eksempel på at alvorlige sikkerhetspolitiske hendelser gjør det nødvendig å justere kursen.

Samtidig må norsk næringsliv forholde seg til de massive sanksjonene mot Russland. Det er få sektorer som ikke på en eller annen måte er påvirket av sanksjonene. Kommersielle vurderinger blir mer krevende. Forsyningskjeder og eierstrukturer er mer kompliserte, og det kan være uklart hvem den reelle sluttbrukeren er. Det er lett å forstå at mange frykter å trå feil.

En kompliserende faktor er at sanksjonsregelverket har en del unntak eller overgangsregler, noe som øker behovet for veiledning. Før 2022 hadde UD omtrent 50–100 henvendelser om sanksjoner i året. Etter Russlands invasjon av Ukraina har UD mottatt mer enn 2 000 forespørsler og henvendelser om sanksjonene.

Virksomheter har et stort ansvar for å gjøre grundige vurderinger om farene for uønsket sluttbruk eller avledning av varer til Russland. Dette må prioriteres i bedriftene – og vi ser at mange tar dette langt mer på alvor enn før. Et eksempel på en sektor som merker sanksjonene spesielt godt og tar et stort ansvar, er finansnæringen. Denne har vesentlig risiko for å tilby tjenester som listeførte personer og enheter ikke lenger skal ha tilgang til. De blir på mange måter et førstelinjeforsvar for å fryse midler og strupe tilgangen til økonomiske midler for sanksjonerte personer og selskaper.

Etableringen av DEKSA

Nå endres organiseringen av arbeidet med eksportkontroll og sanksjoner i Norge. Fra 1. januar 2025 overførte Regjeringen forvaltningsansvaret for eksportkontroll og sanksjoner fra Utenriksdepartementet til et eget direktorat, DEKSA.

Ansvaret for eksportkontroll har siden 1927 vært organisert på ulike måter i Norge. I starten lå ansvaret under Justisdepartementet, deretter Handelsdepartementet og til slutt Utenriksdepartementet fra 1988 til 2024. Dette er imidlertid første gang forvaltningsoppgavene – på et område som har betydelig politisk oppmerksomhet – legges til en ekstern etat. Det tydeliggjør hva som er fag, og hva som er politikk.

Økt kompleksitet i arbeidet med eksportkontroll og sanksjoner, sterk vekst i søknader og henvendelser, teknologisk utvikling og kritisk behov for veiledning i næringslivet og akademia er de viktigste drivkreftene bak etableringen av et nytt direktorat. Overføring av ansvaret for forvaltningsoppgavene til DEKSA fra Utenriksdepartementet er også i tråd med organiseringen ellers i norsk statsforvaltning. Etableringen av direktoratet er en satsing på myndighetenes regulering og kontrolloppgaver, men handler også om å legge til rette for mest mulig etterlevelse i næringslivet og akademia.

DEKSA styrker arbeidet med eksportkontroll og sanksjoner i Norge

Direktoratet har ansvar for å iverksette regjeringens politikk innenfor eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer, og for å implementere sanksjoner Norge har sluttet seg til. Direktoratet har ansvaret for å utstede tillatelser til næringslivet og akademia og veiledning. DEKSA vil også gi veiledning og behandle enkeltsaker i henhold til sanksjonsreglene.

Utenriksdepartementet skal fremdeles ha ansvaret for utforming av politikk og regelverksutvikling. Med overføring av forvaltningsansvaret til direktoratet etableres også en tydeligere totrinns klagebehandlingsprosess, i tråd med det som er vanlig på mange andre områder i forvaltningen.

Etableringen av et nytt direktorat vil ikke endre norsk politikk på eksportkontroll- og sanksjonsområdet. Norge vil fortsette sin restriktive linje, i tråd med våre internasjonale forpliktelser, og i solidaritet med allierte og nære partnere.

Etableringen gir imidlertid en mulighet til å styrke og vurdere prioriteringer i arbeidet. DEKSAs strategi de neste tre årene legger opp følgende satsinger:

1. Vi vil styrke vårt internasjonale arbeid, særlig med allierte land og EU.
   I arbeidet med eksportkontroll og sanksjoner er internasjonalt samarbeid nødvendig for å unngå et fragmentert system. Dette har likevel begrensninger fordi mye av det internasjonale samarbeidet er basert på at alle blir enige.Samarbeidet med EU og andre nære allierte blir stadig viktigere. Ikke bare for å oppnå mer effektiv eksportkontroll og gjennomføring av sanksjoner, men også fordi det gir mer forutsigbarhet og likere konkurransevilkår for norsk næringsliv. Dialogen med EU og andre partnere er god, og blir stadig tettere. Dette er noe DEKSA vil støtte med sin ekspertise.
2. Vi skal bidra til bedre etterlevelse i næringslivet og kunnskapssektoren gjennom å gi mer veiledning.
   Myndighetenes veiledning skal være målrettet, tilgjengelig og relevant, slik at bedrifter settes i stand til å ta gode valg. I dag foregår imidlertid mye veiledning i siloer, hvor hver enkelt myndighet møter næringsliv og akademia alene. Det gjør det mer krevende for brukerne å få det totale bildet av trusler og regelverk.For DEKSA er det mye å hente i å samarbeide tettere i veiledningsarbeidet med andre offentlige myndigheter som Tolletaten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Det er også nødvendig å utvikle egne veiledningstiltak for enkelte sektorer med særskilte utfordringer, som kunnskapssektoren og små og mellomstore produsenter av sensitiv teknologi. Vi har også tro på at gode digitale verktøy og kanaler for ekstern veiledning vil gjøre det lettere for næringsliv, akademia og enkeltpersoner å forstå og følge regelverket.
3. Vi skal bidra til forutsigbare rammer for forsvarsindustrien, næringslivet og kunnskapssektoren gjennom effektiv og fremtidsrettet forvaltning.
   De siste årene har UD arbeidet med å utvikle et nytt fagsystem for søknader og henvendelser, både for eksportkontroll og sanksjoner. Fagsystemet, som skal kunne tas i bruk høsten 2025, vil gjøre saksbehandlingen mer effektiv og dialogen med DEKSA mer brukervennlig. Det vil også gi større mulighet for samarbeid om enkeltsaker med andre offentlige myndigheter.Vi tar også grep for å modernisere det norske systemet for lisenser, altså tillatelser til eksport. Vi skal målrette kontrollen vår mer mot bedrifter, teknologi og markeder som representerer høyere risiko. Vi skal også i større grad gjennomføre revisjoner og etterkontroller. Arbeidet mot avledning av norsk teknologi må styrkes. Her er internasjonalt samarbeid sentralt.
4. Vi skal bidra til at det utvikles et sterkt kompetansemiljø.
   For å unngå at sensitiv teknologi kommer på avveie til bruk i land som gir grunn til bekymring, må vi ha god teknisk kompetanse. Vi må skjønne hva sensitiv teknologi kan brukes til, og av hvem. DEKSA har styrket sin naturvitenskapelige og teknologiske kompetanse gjennom rekruttering av medarbeidere med bakgrunn fra forskning. Dette arbeidet avhenger også av et langt tettere samarbeid med nasjonale og internasjonale partnere om strategiske og sensitive teknologier. Vi planlegger flere tiltak for å styrke samarbeidet med relevante teknologiske miljø.